27 października 2020 r. Burmistrz Miasta Chojnice odmówił mi dostępu do informacji publicznej nt. podmiotów którym umorzył podatki od nieruchomości, o czym poinformował opinię publiczną za pośrednictwem "Czasu Chojnic" (pisałem o sprawie szerzej tutaj). Burmistrz swoją decyzję uzasadnił tym, że żądane przeze mnie informacje są objęte tajemnicą skarbową. Przypomnę, że chodzi o ponad 20 podmiotów, którym Burmistrz umorzył podatki od nieruchomości na kwotę około 100 tys. zł, a niedługo potem Jego Radni Miejscy podnieśli podatki lokalne! Dlatego opinia publiczna ma prawo wiedzieć, komu i na jakich zasadach Burmistrz Chojnic umarza podatki od nieruchomości. Stąd moje żądanie o dostęp do informacji publicznej.
28 grudnia odebrałem decyzję Burmistrza i trafi ona w drodze odwoławczej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku. Burmistrz nie miał prawa odmówić mi dostępu do informacji publicznej w powyższej sprawie, a przy tym naruszył w mojej opinii liczne przepisy i w sposób nieuprawniony powołała się na tajemnicę skarbową.
Według mnie Burmistrz Chojnic uporczywie utrudnia dostęp do informacji publicznej, kiedy chodzi o kwestie umorzeń od podatków od nieruchomości, a jego postawa nie sprzyja ani transparentności działań władzy lokalnej, ani zaufaniu mieszkańców do lokalnego samorządu.
29 grudnia zostanie złożone moje odwołanie do SKO. Prędzej czy później, dowiemy się, komu i na jakich zasadach Burmistrz Chojnic umarza podatki, bo wbrew temu jak chciałby Burmistrz i lokalna władza nie jest to tajemnicą skarbową, a są to informacje jawne, które powinny być znane opinii publicznej. Tym bardziej, że mowa tutaj o środkach publicznych i myślę, że chojniczanie chcą wiedzieć, komu się umarza podatki, kiedy na wszystkich pozostałych nakłada się dodatkowe daniny w mieście. Zapytajmy sami siebie, dlaczego Burmistrz tak usilnie broni dostępu do informacji o podmiotach, którym ze środków publicznych umorzył podatki?
Treść pisma do SKO:
Marcin Wałdoch
Samorządowe Kolegium
Odwoławcze w Słupsku
za pośrednictwem: Burmistrza Miasta Chojnice
Stary Rynek 1
89-600
Chojnice
Znak: OR.1431.86.2020
Odwołanie
od decyzji z 27 października 2020 roku
Na
podstawie art. 127 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania
administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256) (dalej: „KPA”)
w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji
publicznej (tekst jedn. Dz. U.
z 2020 r. poz. 2176) (dalej: „UDIP”) wnoszę odwołanie od:
- decyzji
Burmistrza Miasta Chojnice z 27 października 2020 roku o odmowie udostępnienia
informacji publicznej (dalej: „Decyzja”).
Decyzję
zaskarżam w całości i zarzucam Burmistrzowi Miasta Chojnice (dalej: „Organ”):
1) naruszenie
art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 KPA poprzez niewyjaśnienie wszystkich
okoliczności faktycznych, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału
dowodowego,
2) naruszenie
art. 16 ust. 2 pkt 2 UDIP w związku z art. 107 § 2 KPA poprzez niezawarcie w
Decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku
postępowania o udzielenie informacji publicznej,
3) naruszenie
art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: „Konstytucja RP”) poprzez ograniczenie
prawa do informacji, pomimo że nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony żadnej z
wartości wskazanych w ww. przepisach, a więc dokonanie ograniczenia
niespełniającego konstytucyjnych warunków, w szczególności warunku
proporcjonalności,
4) naruszenie
art. 5 ust. 1 UDIP w związku z art. 293 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.
Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1325) (dalej: „OP”)
w związku z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach
publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 869) (dalej: „UFP”) w
związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f UFP, poprzez błędne przyjęcie, że w
sprawie zachodziła podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej
z uwagi na tajemnicę skarbową, podczas gdy żądane przeze mnie informacje taką
tajemnicą nie są objęte,
5) naruszenie
art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f UFP poprzez błędne przyjęcie, że ustanowiony
w tym przepisie obowiązek podania określonych informacji do publicznej
wiadomości, wyłącza stosowania UDIP i udostępnienie informacji na wniosek.
Wnoszę
o uchylenie zaskarżonej Decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia
przez Organ.
Uzasadnienie
1.
Stan faktyczny
1.1. 20
września 2020 roku za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres Urzędu
Miasta Chojnice zwróciłem się do Burmistrza Miasta Chojnice z wnioskiem o
udostępnienie informacji publicznej w zakresie – wykazu podmiotów, którym
Burmistrz Miasta Chojnice umorzył podatek od nieruchomości, o czym poinformował
opinię publiczną m.in. za pośrednictwem Tygodnika „Czas Chojnic”. W
szczególności wniosłem
o udostepnienie wykazu takich podmiotów wraz z ich nazwą i numerem NIP,
podstawą umorzenia podatku od nieruchomości oraz kwotą umorzonego podatku od
nieruchomości dla każdego z takich podmiotów, a także o udostępnienie kopii
wniosków o umorzenie podatku, z którymi podmioty takie zwróciły się do
Burmistrza Miasta Chojnice.
1.2. 2
października 2020 roku Organ przesłał na mój adres e-mail zawiadomienie, w
którym poinformował mnie o braku możliwości załatwienia mojego wniosku w
terminie 14 dni. Jednocześnie dodał on, że: „nowy termin załatwienia sprawy
wskazuje się na 30 dni od daty odbioru niniejszego zawiadomienia”.
1.3. 9
października 2020 roku Organ zawiadomił mnie o możliwości zapoznania się
z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie w terminie 7 dni od otrzymania
zawiadomienia.
1.4. 19
października 2020 roku Organ ponowił ww. zawiadomienie wskazując dodatkowy
7 dniowy termin na zapoznanie się z materiałami zgromadzonymi w sprawie.
1.5. Decyzją
z 27 października 2020 roku – znak: OR.1431.86.2020, Organ odmówił
udostępnienia żądanej przeze mnie informacji publicznej. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie
wskazał on, że żądane przeze mnie informacje objęte są tajemnicą skarbową, a ja
nie jestem jednym z podmiotów wskazanych w OP, które mogą uzyskać dostęp do
takich informacji. Powołując się na art. 37 UFP Organ wskazał, ze podanie
informacji wykraczającej poza zakres wskazany w tym przepisie stanowiłoby jego
naruszenie.
2.
Dotrzymanie terminu
na wniesienie odwołania
Organ skan swojego rozstrzygnięcia przesłał na mój adres e-mail,
czego nie można uznać za właściwe doręczenie. W związku z tym pismem z dnia 22
grudnia 2020 r. zwróciłem się do Organu
o prawidłowe doręczenie decyzji.
Decyzja została doręczona do mnie listem poleconym w dniu 28
grudnia 2020 r.
Zgodnie z art. 129 § 2 KPA odwołanie wnosi się w terminie
czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została
ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Przez doręczenie, należy
rozumieć takie doręczenie, które nastąpiło w procedurze opisanej w art. 39-49
KPA. Przesłanie decyzji na mój adres e-mail nie stanowiło takiego doręczenia.
Wszak nie wyraziłem na takie doręczenie decyzji zgody, o której mowa
w art. 391 § 1 pkt 2 KPA, a przesłana na mój adres e-mail decyzja
nie była podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym, stosownie do art.
107 § 1 pkt 8 in fine KPA.
Tym samym odwołanie należy uznać za
wniesione w terminie.
3.
Uzasadnienie zarzutów
odwołania
3.1.
Naruszenie przepisów
procedury
W pierwszej kolejności podnieść należy
zarzuty naruszenia przepisów postępowania, których dopuścił się Organ przy
wydawaniu zaskarżonej Decyzji.
Organ nie wyjaśnił w sposób
wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, jak również nie zgromadził i nie
rozpatrzył całego materiału dowodowego. W konsekwencji rozstrzygnął sprawę na
podstawie niepełnego materiału dowodowego.
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy
istotne było przede wszystkim ustalenie kręgu podmiotów, którym Organ umorzył
podatek od nieruchomości. Konieczne było ustalenie nie tylko tożsamości tych
podmiotów, ale przede wszystkim wysokości umorzonego im podatku. Okoliczność ta
ma bowiem istotne znaczenie w kontekście oceny czy informacja na temat
umorzenia podatku takiemu podmiotowi będzie podlegała podaniu do publicznej
wiadomości na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f UFP. To z kolei ma dalsze
konsekwencje – jeżeli bowiem informacja podlega upublicznieniu, to tym samym
dane objęte taką informacją nie podlegają tajemnicy skarbowej, która to
stanowiła powód odmowy udostępnienia informacji publicznej przez Organ.
Organ powyższych ustaleń nie poczynił,
a przynajmniej nie ujawnił tego w uzasadnieniu decyzji, co w istocie ma ten sam
skutek i oceniane musi być jako naruszenie przepisów procedury
administracyjnej, a konkretnie naruszenie art. 7, art. 8 § 1,
art. 77 § 1 KPA.
W skarżonej Decyzji zabrakło też
wskazania imion, nazwisk i funkcji podmiotów, które zajęły stanowisko w toku
postępowania o udostępnienie informacji publicznej, co stanowi naruszenie art.
16 ust. 2 pkt 1 UDIP.
3.2.
Podstawy ograniczenia
prawa do informacji
Prawo do informacji stanowi
podmiotowe, konstytucyjne, prawo obywatelskie, które przewidziane zostało w
art. 61 Konstytucji RP. O randze tego prawa świadczy też jego umiejscowienie w
Powszechnej deklaracji praw człowieka z 1948 r., Międzynarodowym pakcie praw
obywatelskich i politycznych z 1966 r., Konwencji o ochronie praw człowieka i
podstawowych wolności z 1950 r., czy też w Karcie praw podstawowych Unii
Europejskiej.
Waga prawa do informacji nakazuje, aby
wszelkie jego ograniczenia były interpretowane w sposób ścisły. We wszelkich
sprawach związanych z prawem do informacji należy opowiadać się za wykładnią
prokonstytucyjną, która będzie urzeczywistniać to prawo, dając pierwszeństwo
jawności przed niejawnością działania administracji. Warto przytoczyć w tym
miejscu pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony
w wyroku z 3 maja 1985 r. sygn. akt: II SA 112/85, który wskazał: „jeżeli
przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych
w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu
w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to
sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne”, a także pogląd wyrażony w wyroku WSA
w Opolu
z 7 sierpnia 2018 r. sygn. akt: II SAB/Op 61/18: „z ustawy o dostępie do
informacji publicznej wynika jako norma podstawowa zasada domniemania
jawności”.
Niniejsze rozważania są istotne dla oceny
zaskarżonej Decyzji.
Ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji
może bowiem nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę
wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku
publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, o czym
stanowi art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto zgodnie z art. 31 ust. 3
Konstytucji RP ograniczenie takie musi wynikać z ustawy i musi być konieczne w
demokratycznym państwie, a także nie może naruszać istoty prawa do informacji.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 UDIP prawo do informacji
publicznej podlega ograniczeniu
w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji
niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ponadto na
podstawie art. 5
ust. 2 UDIP ograniczenia prawa do informacji mogą wynikać z prywatności osób
fizycznych lub tajemnicy przedsiębiorcy.
W niniejszej sprawie Organ wskazał, że odmowa
udostępnienia informacji publicznej,
a więc w praktyce ograniczenie prawa do informacji, następuje z uwagi na
tajemnicę skarbową. Twierdzenie takie nie jest jednak zasadne, bowiem żądanych
przeze mnie informacji nie chroni tajemnica skarbowa, o czym szerzej w pkt 3.3
uzasadnienia. Tym samym Organ dopuścił się ograniczenia prawa do informacji z
naruszeniem warunków konstytucyjnych.
3.3. Tajemnica
skarbowa
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Organ wskazał, że
żądane przeze mnie informacje nie mogą być ujawnione z uwagi na tajemnicę
skarbową. Organ uznał, że wykaz podmiotów, którym umorzył podatek od
nieruchomości z podaniem ich nazwy, numeru NIP, kwoty umorzonego podatku wraz z
uzasadnieniem takiego umorzenia, wchodzi
w zakres udostępnienia informacji o indywidualnych dokumentach składanych przez
podatników.
Organ wskazał też, że zarówno jego decyzje, jak
również indywidualne wnioski wraz
z identyfikacją strony będącej osobą fizyczną lub prawną, składane przez
podatników
w sprawach o udzielenie ulgi podatkowej, objęte są aktami postępowania
podatkowego, które na podstawie art. 293 § 1 pkt 3 i § 2 OP stanowią tajemnicę
skarbową i nie podlegają upublicznieniu. Jednocześnie zdaniem Organu teza ta
znajduje potwierdzenie w treści art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f UFP, który to
ogranicza zakres informacji podawanej do publicznej wiadomości przez organy
podatkowe.
Z tymi twierdzeniami Organu nie sposób się zgodzić.
Ustawodawca art. 37 ust. 2 w związku z art. 37 ust.
1 lit. f UFP przesądził, że tajemnicy skarbowej nie narusza podanie do
publicznej wiadomości wykazu osób prawnych
i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości
prawnej, którym w zakresie podatków lub opłat udzielono ulg, odroczeń, umorzeń
lub rozłożono spłatę na raty w kwocie przewyższającej łącznie 500 zł, wraz ze
wskazaniem wysokości umorzonych kwot i przyczyn umorzenia.
Zakres mojego wniosku niewątpliwie wpisuje się w
zakres danych, które mocą ww. przepisów zostały wyłączone spod tajemnicy
skarbowej. Swoim wnioskiem zwróciłem się bowiem o wykaz podmiotów, którym
umorzono podatek od nieruchomości ze wskazaniem ich nazwy, NIP, podstawy
umorzenia podatku oraz kwoty umorzonego podatku.
Nawet przyjmując literalne brzmienie ww. przepisów,
które wskazuje, że spod tajemnicy skarbowej wyłączone są tylko dane podmiotów,
którym umorzono podatek w kwocie przewyższającej łącznie 500 zł, to
niewątpliwie większość podmiotów, którym Organ umorzył podatek – w zakresie
objętym moim wnioskiem - będzie wpisywała się w ten katalog. Z informacji
prasowej[1]
wynika bowiem, że Organ wydał 29 decyzji administracyjnych o umorzeniu podatku
na łączną kwotę przekraczającą 91 tys. zł. Już zatem prosta kalkulacja wskazuje
na to, że przynajmniej większość z tych podmiotów korzystała z umorzenia
podatku w kwocie przewyższającej 500 zł.
Niezależnie od tego wskazać należy, ze również wobec
podmiotów, które skorzystały
z umorzenia podatku w kwocie niższej niż 500 zł, Burmistrz powinien udostępnić
żądane przeze mnie informacje.
Skoro ustawodawca przewidział obowiązek
upublicznienia, a zatem podania do szerszej wiadomości niż w przypadku
udostepnienia na wniosek, informacji o podmiotach, którym umorzono podatek w
kwocie powyżej 500 zł, to nie ma podstaw do przyjęcia,
że informacja o podmiotach, którym umorzono podatek poniżej tej kwoty nie
stanowi informacji publicznej. Trudne do zaakceptowania byłoby też uznanie, że
skoro ustawodawca wyjmuje spod tajemnicy skarbowej informacje o podmiotach,
które korzystają z umorzenia zobowiązania podatkowego w kwocie powyższej 500
zł, to tajemnica taka obejmuje nadal zobowiązania poniżej tej kwoty. Taka
wykładnia prowadziłaby do zawężenia prawa do informacji, które byłoby niezgodne
z prokonstytucyjną wykładnią przepisów, a także prowadziłoby do ograniczenia,
które nie spełnia konstytucyjnych warunków, w szczególności warunku
proporcjonalności. Nie sposób bowiem przyjąć, że uzasadnione w demokratycznym
państwie prawa jest ograniczenie prawa do informacji o podmiotach, którym
umorzono zobowiązania podatkowe poniżej 500 zł, podczas gdy informacje o
podmiotach, którym umorzono zobowiązania powyżej tej kwoty mają być jawne.
Warto wskazać też na wyrok Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Rzeszowie, który w wyroku z 18 września 2019 r. sygn. akt:
II SA/Rz 829/19 wskazał: „jeżeli bowiem ustawodawca nakłada na organy obowiązek
upublicznienia informacji o udzielonych ulgach powyżej 500 zł, to tym bardziej
zezwala na udostępnienie na wniosek informacji o ulgach poniżej 500 zł”.
W związku z tym trzeba stwierdzić, że Organ błędnie
uznał, że żądane przeze mnie informacje w zakresie wykazu podmiotów, którym
Organ umorzył podatek od nieruchomości, objęte są tajemnicą skarbową i jako
takie nie podlegają udostępnieniu.
Przyjmując nawet, że wnioski o umorzenie podatków
złożone przez podmioty, które ubiegały się o taką ulgę – które stanowiły drugi
element mojego wniosku - nie stanowią informacji publicznej lub podlegają
ograniczeniu z uwagi na tajemnicę skarbową, Organ powinien rozpatrzyć mój
wniosek w pozostałym zakresie, który dotyczy – co wyżej wskazałem – informacji,
które taką tajemnicą objęte nie są.
3.4. Udostępnienie
informacji na wniosek
Organ w swoim uzasadnieniu wskazuje, że ustawodawca
zobowiązuje go do podania do publicznej wiadomości wykazu, o którym mowa w art.
37 ust. 1 pkt 2 lit. f UFP. Jednocześnie wskazuje on na to, że na takie
upublicznienie ma on czas do 31 maja następnego roku. Jak się wydaje, Organ z
tego przepisu wyprowadza wniosek, że skoro musi upublicznić dane w trybie
przewidzianym w przepisach UFP, to nie musi stosować do takich informacji UDIP,
a więc nie musi ich udostępniać na wniosek.
Stanowisko takie nie jest jednak właściwe.
Upublicznienie informacji stanowi przejaw
najszerszej transparentności finansów publicznych, która służyć ma ogółowi
społeczeństwa i dzięki której każda osoba, bez żadnego wysiłku, może poznać
informację o podmiotach, które korzystają z pomocy publicznej – ulgi w spłacie
zobowiązań podatkowych, a w tym przypadku z umorzenia podatku. W żadnym jednak
wypadku nie można mówić, że przez samo zobowiązanie organu do upublicznienia
pewnych informacji, ustawodawca wyłącza w tym zakresie stosowanie przepisów
UDIP.
Uwzględniwszy zasadę jawności administracji
publicznej, należy przyjąć,
że ustawodawca nakładając na organy skarbowe obowiązek podania pewnych
informacji do publicznej wiadomości nie wyłączył w tym zakresie stosowania
UDIP. Do czasu,
aż informacja taka zostanie upubliczniona w trybie przewidzianym w UFP, nie ma
przeszkód, aby uzyskać ją na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Jak
wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lutego 2014 roku, sygn. akt:
I OSK 2129/13: „jeżeli ustawodawca regulując materię podatkową nie wprowadza
zakazu udostępniania określonej informacji, a wręcz przeciwnie – pozwala na
upublicznianie informacji dotyczących zwolnień podatkowych, wówczas informacja
taka, jeśli nie funkcjonuje w obiegu publicznym w sposób umożliwiający
zapoznanie się z nią, winna zostać udostępniona zainteresowanemu na jego
wniosek”.
Reasumując należy stwierdzić, że
obowiązek upublicznienia informacji nie wyłącza udostępnienia jej na wniosek,
szczególnie w sytuacji, gdy na dzień składania takiego wniosku nie została ona
jeszcze upubliczniona. Jednocześnie należy stwierdzić, że skoro ustawodawca
wyraża zgodę na upublicznienie takiej informacji, to tym bardziej wyraża zgodę
na jej udostępnienie na wniosek.
***
Zważywszy na powyższe,
wnoszę jak na wstępie.
_____________________________
Marcin Wałdoch
